Systemowa (nie)odporność

Daniel Przygoda

W ostatnich latach debata o prawach kobiet w Polsce przesunęła się z poziomu ogólnych deklaracji na poziom pytań o skuteczność – czy istniejące prawo realnie chroni kobiety doznające przemocy, czy raczej tworzy ochronę warunkową, zależną od miejsca, czasu i dostępności wsparcia? 

Tytułowa „systemowa (nie)odporność” oznacza właśnie tę różnicę – między odpornością formalną (przepisy istnieją) a odpornością rzeczywistą (przepisy działają szybko i przewidywalnie). System prawny w ostatnich latach został rozbudowany o istotne instrumenty ochrony, jednak luka między normą a praktyką pozostaje znacząca, a jej koszty ponoszą przede wszystkim kobiety doznające przemocy oraz całe otoczenie społeczne (Grabowska, Dyszyńska-Przystał, Felczak, Kocejko, Kubicki, Ulatowska, Kuźmicz, 2025). Ochrona przed przemocą domową nie może pozostawać na poziomie abstrakcyjnej normy, lecz musi przybierać postać procedur możliwych do uruchomienia w sytuacji kryzysowej bez nadmiernego obciążania osoby pokrzywdzonej. 

Ważna ustawa

Podstawę krajowego systemu ochrony stanowi ustawa z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej, która określa zadania państwa, zasady postępowania wobec osób doznających i stosujących przemoc oraz obejmuje także przypadki zagrożenia przemocą i podejrzenia jej stosowania. 

Kluczowe znaczenie ma art. 2, zawierający legalną definicję przemocy domowej oraz szeroko ujmujący krąg osób chronionych, co wzmacnia tezę, że zjawiska tego nie można sprowadzać wyłącznie do jednego typu czynu zabronionego. 

Art. 3 i 4 ustawy wyznaczają minimalny standard pomocy, obejmujący m.in. poradnictwo, interwencję kryzysową, schronienie, ochronę przed dalszym krzywdzeniem i specjalistyczne wsparcie. Ustawa przewiduje również mechanizmy monitorowania i koordynacji działań na poziomie wojewódzkim oraz wzmacnia model pracy interdyscyplinarnej. O skuteczności ochrony rozstrzyga jednak przede wszystkim praktyczne współdziałanie prawa materialnego i procesowego, ponieważ nawet właściwie ukształtowana norma materialna nie zapewni realnego bezpieczeństwa, jeżeli procedura okaże się zbyt długa lub nieprzewidywalna.

Modelowo ścieżka ochrony przebiega przez etapy: rozpoznanie przemocy, zgłoszenie, uruchomienie procedury, zabezpieczenie, postępowanie właściwe i wsparcie długoterminowe (Kozłowska, 2015). Każdy etap może stać się punktem utraty ochrony, jeżeli przesłanki prawne i organizacyjne nie współgrają ze sobą.

Rozporządzenie

W warstwie wykonawczej kluczowe znaczenie ma rozporządzenie Rady Ministrów z 6 września 2023 r. w sprawie procedury „Niebieskie Karty” oraz wzorów formularzy „Niebieska Karta” (Dz.U. z 2023 r. poz. 1870), obowiązujące od 28 września 2023 r. Akt ten określa zasady wszczęcia i prowadzenia procedury, standardy kontaktu z osobą doznającą przemocy oraz reguły dokumentowania i zakończenia działań. Istotne jest zwłaszcza zapewnienie komunikacji w prostym języku, poszanowania godności i bezpieczeństwa, a także wyłączenie bezpośredniego kontaktu osoby doznającej przemocy z osobą ją stosującą. Rozporządzenie przewiduje również szczególne zasady postępowania wobec małoletnich i osób nieporadnych oraz możliwość prowadzenia działań monitorujących po zakończeniu procedury.

W praktyce nawet relatywnie rozbudowane gwarancje normatywne nie usuwają podstawowego problemu, jakim jest rozdźwięk między formalnym istnieniem środków ochrony a realnym doświadczeniem kobiety doznającej przemocy domowej (Burdziej, Hofman, Szumiło-Kulczycka, Piekarska-Drążek, 2022). Z jej perspektywy trudność często nie polega na samym braku przepisów, lecz na nieczytelności ścieżki uzyskania pomocy, niepewności co do czasu i zakresu reakcji instytucji oraz braku przekonania, że podjęte działania zapewnią jej trwałe bezpieczeństwo (GREVIO, Baseline Evaluation Report Poland, 2021). Oznacza to, że skuteczność systemu ochrony powinna być oceniana nie tylko przez pryzmat katalogu dostępnych instrumentów, ale również z punktu widzenia ich dostępności, szybkości uruchomienia, przewidywalności oraz zdolności do zapewnienia długofalowej ochrony osobie pokrzywdzonej.

Dane statystyczne dotyczące przemocy domowej wskazują na pewną intensywność reakcji karnej państwa, widoczną zarówno na etapie interwencji policyjnej, jak i w dalszych fazach postępowania. Liczba wszczynanych spraw, zatrzymań sprawców oraz aktów oskarżenia może potwierdzać, że mechanizmy formalnej reakcji są uruchamiane stosunkowo często (Lewoc, 2023). Nie oznacza to jednak pełnej skuteczności systemu, gdyż sama aktywność instytucji nie przesądza jeszcze o trwałości i realności ochrony. 

Odseparowanie sprawcy

Stosuje się w pewnym zakresie środki służące odseparowaniu sprawcy od osoby pokrzywdzonej, takie jak nakaz opuszczenia wspólnie zajmowanego lokalu, dozór policji z zakazem kontaktu czy tymczasowe aresztowanie. Świadczy to już o utrwalonej obecności instrumentów izolacyjnych w reagowaniu na przemoc domową, szczególnie istotnych w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia. Na etapie sądowym dominują rozstrzygnięcia potwierdzające odpowiedzialność sprawcy, choć struktura orzeczeń pokazuje, że reakcja karna nie zawsze przybierała postać najsurowszych sankcji (Lewoc, 2023). 

Choć dominują skazania, znaczny udział mają też warunkowe umorzenia, umorzenia oraz kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem ich wykonania, co może wskazywać na utrzymywanie się łagodniejszej reakcji karnej także w sprawach o przemoc domową. Szczególne znaczenie mają przy tym dane dotyczące struktury kar oraz czynów z art. 207 § 1a k.k., ponieważ pokazują one nie tylko skalę skazań, ale także wyraźną obecność małoletnich wśród pokrzywdzonych (Burdziej, Hofman, Szumiło-Kulczycka, Piekarska-Drążek, 2022). Potwierdza to, że przemoc domowa wykracza poza relację między sprawcą a dorosłą osobą pokrzywdzoną i obejmuje także dzieci funkcjonujące w środowisku przemocowym. 

Jednocześnie słabiej reprezentowane są środki ukierunkowane na trwałą zmianę zachowania sprawcy, zwłaszcza obowiązki probacyjne związane z oddziaływaniami korekcyjno-edukacyjnymi. Może to wskazywać na dysproporcję między reakcją izolacyjną, służącą natychmiastowej ochronie pokrzywdzonej a instrumentami ograniczającymi ryzyko ponownej przemocy w dłuższej perspektywie (Banaszak-Grzechowiak, 2024). Wniosek ten powinien być jednak formułowany ostrożnie i wymaga dalszej, pogłębionej analizy. Ta struktura danych pozwala więc przyjąć, że system reagowania na przemoc domową w coraz większym stopniu operuje instrumentami formalnej ochrony i interwencji, ale nadal otwarte pozostaje pytanie o proporcję między skutecznością doraźną a trwałością efektów ochronnych i prewencyjnych.

Ustalenia NIK – braki 
w systemie skutecznego reagowania

Ważnym uzupełnieniem obrazu skuteczności systemu są ustalenia Najwyższej Izby Kontroli dotyczące funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za przeciwdziałanie przemocy domowej. Z perspektywy niniejszego artykułu szczególnie istotne jest to, że NIK opisała nie tylko braki formalne, ale też konkretne luki operacyjne, które bezpośrednio wpływają na bezpieczeństwo osób doznających przemocy.

Kontrola wykazała dużą nierównomierność działań policji w izolowaniu sprawcy od osoby pokrzywdzonej. W skontrolowanych komendach odsetek takich interwencji wahał się od 0% do ok. 97%, co wskazuje na brak jednolitego standardu reagowania (NIK, 2024). NIK stwierdziła także niejednolite uruchamianie i prowadzenie procedury „Niebieskie Karty” oraz liczne nieprawidłowości, również po stronie części ośrodków pomocy społecznej. Oznacza to osłabienie systemu już na etapie pierwszej reakcji (NIK, 2024).

Problemem pozostaje także brak centralnego, interoperacyjnego rejestru NK, co utrudnia wymianę danych, koordynację działań i planowanie prewencji. NIK zwróciła również uwagę na ograniczoną dostępność infrastruktury pomocowej — w części powiatów brakowało odpowiednich placówek, a osoby pokrzywdzone kierowano do odległych ośrodków, co w praktyce ograniczało dostęp do ochrony (NIK, 2024).

Kontrola pokazała też niewielką skalę oddziaływań wobec sprawców przemocy oraz ograniczoną ofertę programów korekcyjno-edukacyjnych i terapeutycznych. Dodatkowo ujawniła barierę zaufania do instytucji – część badanych nie szukała pomocy z powodu braku wiary w skuteczność systemu. Istotnym problemem okazały się również opóźnienia, braki dokumentacyjne i trudności we współpracy między instytucjami (NIK, 2024). Dane NIK pokazują więc, że zasadnicze wyzwanie dotyczy dziś nie tylko treści przepisów, ale przede wszystkim jakości ich wykonania, koordynacji i finansowania.

Koszty międzypokoleniowe przemocy

Debata publiczna o przemocy domowej często koncentruje się na wskaźnikach interwencji: liczbie zgłoszeń, postępowań i decyzji. Są to dane potrzebne, ale niewystarczające. Nie oddają one pełnej skali zjawiska, ponieważ pomijają koszty rozproszone między ochronę zdrowia, rynek pracy, relacje rodzinne i przyszłe szanse dzieci, w tym także koszty ekonomiczne.

Koszty zdrowotne obejmują nie tylko bezpośrednie urazy, lecz także długotrwałe skutki psychiczne i somatyczne, ujawniające się po miesiącach lub latach. Z perspektywy kobiet doznających przemocy dochodzą do tego utrata dochodu, absencja zawodowa, rezygnacja z pracy, koszty nagłej zmiany warunków życia oraz wydatki na pomoc prawną i terapeutyczną (Grabowska, Dyszyńska-Przystał, Felczak, Kocejko, Kubicki, Ulatowska, Kuźmicz, 2025). Z kolei przemoc nieskutecznie zatrzymana na wczesnym etapie generuje rosnące obciążenia dla ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wymiaru sprawiedliwości i systemu wsparcia kryzysowego (Grabowska, Dyszyńska-Przystał, Felczak, Kocejko, Kubicki, Ulatowska, Kuźmicz, 2025). Szczególnie doniosłe są też koszty międzypokoleniowe: pogorszenie dobrostanu psychicznego dzieci, słabsze wyniki edukacyjne i zwiększone ryzyko powielania wzorców przemocy w dorosłym życiu.

Perspektywa kosztowa nie służy jednak sprowadzeniu przemocy do rachunku ekonomicznego. Ma ona pokazać pełną skalę jej konsekwencji i uświadomić, że brak skutecznej ochrony nie jest rozwiązaniem tańszym, lecz oznacza przerzucenie ciężaru na kobiety, dzieci i całe społeczeństwo.

Za dużo formalności

W dyskusji o skuteczności systemu coraz wyraźniej wybrzmiewa również głos praktyków, którzy wskazują na nadmierną formalizację i niejednolitość stosowania procedury „Niebieskie Karty”. Stąd postulat jej uproszczenia: ograniczenia obowiązków dokumentacyjnych, uelastycznienia pracy grup diagnostyczno-pomocowych i zespołów interdyscyplinarnych oraz doprecyzowania zasad właściwości miejscowej, zwłaszcza przy zmianie miejsca zamieszkania osoby doznającej przemocy. Postuluje się także rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do wszczynania procedury, usprawnienie monitorowania sytuacji rodzin po jej zakończeniu oraz uproszczenie kierowania osób stosujących przemoc do programów korekcyjno-edukacyjnych i psychologiczno-terapeutycznych. 

W świetle ustaleń NIK zasadne pozostaje również utworzenie centralnego, interoperacyjnego rejestru procedur „Niebieskie Karty”, który ograniczałby dublowanie czynności i usprawniał wymianę informacji między instytucjami. Postulatów tych nie należy odczytywać jako osłabienia systemu. Ich celem jest zwiększenie skuteczności ochrony przez ograniczenie zbędnej biurokracji i przywrócenie właściwych proporcji między dokumentacją a realnym wsparciem. Dlatego w debacie legislacyjnej zasadne jest pilne podjęcie prac nad zmianami z uwzględnieniem doświadczeń praktyków.

System ochrony – wyzwania

Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że zasadniczym wyzwaniem polskiego systemu przeciwdziałania przemocy domowej nie jest już wyłącznie niedostatek instrumentów prawnych, lecz brak pełnej przekładalności norm na skuteczną praktykę ochronną. O rzeczywistej odporności systemu nie decyduje bowiem samo istnienie procedur, ale ich dostępność, szybkość, przewidywalność, koordynacja i zdolność do zapewnienia trwałego bezpieczeństwa osobie doznającej przemocy. Tam, gdzie elementy te zawodzą, ochrona staje się fragmentaryczna, a koszty tej niewydolności rozciągają się daleko poza sam moment interwencji. Z tej perspektywy wzmocnienie systemu powinno oznaczać nie mnożenie kolejnych formalnych rozwiązań, lecz usuwanie barier wykonawczych, ograniczanie zbędnej biurokracji i budowanie takiego modelu działania instytucji, który z punktu widzenia kobiety doznającej przemocy będzie nie tylko prawnie dostępny, ale rzeczywiście uruchamialny i skuteczny.